Якщо попередні роки можна охарактеризувати як час великих (і часто штучно завищених) очікувань, то 2024-й був сповнений тривоги й невизначеності. Багато говорять про втому від війни, але і вона, і два попередні явища – дітища однієї проблеми. Ми не маємо чітко артикульованого бачення майбутнього держави.
Водночас із нерозумінням, куди рухається держава, тривогу суспільства посилює те, що цей рік на фронті виглядав як гасіння перманентних пожеж (і то не завжди вдале). При цьому в тилу були спроби час від часу організовувати загальнонаціональні бенкети під час чуми. Наприклад, роздати «тисячу» й «національний кешбек», коли дві третини бюджету фінансують партнери, а держава вимушена рекордно збільшити податки.
Як прикро це не звучало б, та ми опинилися в такому становищі закономірно. Влада одного, тобто всеосяжна влада Президента у виборних демократіях, рідко характеризується стратегічним та планомірним підходом до управління державою. Здебільшого, це ні що інше, як політика вау-ефекту. І навряд хтось вміє краще робити яскраві шоу, ніж вчорашні професійні шоумени. Але за лаштунками цих шоу дуже часто залишаються нерозвʼязані проблеми й втрачені можливості.
Чому ми говоримо про відсутність стратегічного бачення майбутнього у влади? Розгляньмо це на прикладах знакових рішень керівництва держави в році, що минає.
Чим запам’ятався 2024?
Фактично, всі популярні рішення, які ухвалював парламент, уряд або й сам Президент, останній подавав як власну ініціативу. Це, знов-таки, і про роздачу «тисячі«, і про «національний кешбек«. Хоча загалом економічними питаннями мав би опікуватися прем’єр-міністр.
Найбільш вагомим рішенням цього року було ухвалення закону про мобілізацію. При цьому Президент вдавав, що потреба держави в мобілізації – це справа військових. А останніх «підманули», пообіцявши звільнення зі служби через 36 місяців і прибравши норму в день голосування за закон в цілому.
До слова, потреба ухвалювати окремі постанови про вдосконалення бронювання, рекрутинг, переведення військовослужбовців зайвий раз вказує на те, скільки всього не врахували в документі. І зайвий раз підкреслює низьку якість законотворення й небажання будь-кого брати відповідальність за непопулярні рішення.
РНБО як інструмент втручання Президента у виконавчу владу
Цьогоріч втручання Президента в роботу уряду набуло небувалого розмаху. І найбільш явним інструментом для цього були показові засідання Ради національної безпеки і оборони. Так, на початку року РНБО рекомендувала Президентові утворити Раду з питань підтримки підприємництва в умовах воєнного стану. А ще – доручила Кабміну підготувати законопроєкти, які мали б знизити тиск на бізнес.
А вже під кінець року Президент за допомогою РНБО вирішив реформувати медико-соціальні експерті комісії (МСЕК). Потрібні, на перший погляд ініціативи, якби не кілька «але». Перш за все, за Конституцією, РНБО – це координаційний органом в сфері безпеки і оборони. Тож її вплив не мав би поширюватися на економічну політику чи, тим більше, на реформу МСЕК.
Втручатися у невластиві сфери за допомогою Ради нацбезпеки – практика не нова для українських президентів. Так, Віктор Ющенко на засіданнях РНБО шукав виходи з економічної кризи чи розвʼязував проблеми на державному підприємстві «Поліграфічний комбінат «Україна». Віктор Янукович доручав забезпечити населення якісними та доступними ліками. А президент Порошенко розвʼязував проблеми, повʼязані з Приватбанком.
Уряд Шмигаля чи Кабмін Зеленського?
Процес заміни частини уряду, який відбувався у вересні, залишив по собі гнітючі враження. Перш за все, прем’єр-міністр фактично не коментував процесу підбору нових кандидатур. А що іще гірше – нікого це загалом не здивувало. Далі парламентська більшість слухняно проголосувала за нових міністрів. А парламентська опозиція не змогла (чи не захотіла) продемонструвати, як може і повинен виглядати парламентський контроль.
З одного боку, всім і так зрозуміло, що кандидатів на посади міністрів відбирали й затверджували в Офісі Президента. З іншого – парламентарі мали можливість взяти відповідальність за країну й почати виконувати свою роботу. Але, на жаль, вони обрали позицію залишатися статистами й далі нарікати на Банкову.
Замкнене коло управлінської шизофренії
Якщо озирнутися на історію 30 останніх років, то скидається на те, що ми в певному сенсі ходимо по колу. Президенти впливають на виконавчу владу, хоча, відповідно до Конституції, не мали б це робити. Голови ОДА, замість втілення програм уряду, виконують доручення Президентів. А парламент не є суб’єктним.
Інколи для нас створюють привабливу ілюзію, мовляв, треба змінити процедуру призначення суддів, прокурорів чи поліцейських, створити ще один орган влади або ж впровадити нові принципи доброчесності, й тоді державна машина запрацює злагоджено та ефективно. Однак досвід показує, що справжньою глибинною проблемою є саме недосконала система влади, закріплена в Конституції.
Змішана форма правління, за якою Президент має фактичний вплив на виконавчу владу, веде до того, що замість збалансованої системи стримувань і противаг ми маємо поділену виконавчу владу, непідконтрольного будь-кому Президента і слабку владу на місцях.
Пора визнати: для того, щоб мати спроможність відбудувати державу після війни, інтегруватися в ЄС та НАТО та протистояти постійній загрозі росії, ми маємо змінити систему влади. Нам потрібна така державна машина, яка дозволить, з одного боку, протистояти ворогу, а з іншого – забезпечувати безпеку і добробут наших громадян.
Зрозуміло, що змінювати Конституцію під час воєнного стану ми не можемо, але ми можемо і мусимо говорити про те, якою має бути нова система влади. Це складна тема, але без відвертих і докладних обговорень ми не зможемо рухатися далі.
Нова система влади для ефективної та демократичної України
Ми в Центрі спільних дій розробили модель зміни системи влади, яку готові обговорювати та вдосконалювати. Адже ефективна демократія – в інтересах кожного з нас.
Перш за все, мусимо визнати: в Україні Президент не належить до виконавчої влади, але де-юре Конституція надає йому широкі повноваження у сфері безпеки та оборони, зовнішньої політики та юстиції, котрі є складовими виконавчої влади. Простіше кажучи, наші президенти залюбки втручаються в роботу уряду, а іноді ще й починають конфліктувати з премʼєром.
Наріжним каменем будь-якої системи стримувань і противаг є контроль парламенту над виконавчою владою. Але фактично парламент не контролює ту частину виконавчої влади, яка залежить від Президента. Крім того, Президент має прямий вплив на Службу безпеки України та Генерального прокурора, що дає йому необмежені можливості тиснути на парламентарів та бізнес, який фінансує політичні партії.
Саме тому ми пропонуємо позбавити Президента впливу на призначення міністрів оборони та закордонних справ. Кандидатури прем’єра, всіх членів уряду, Генерального прокурора має пропонувати парламентська більшість, а далі їх мають призначати нардепи. При цьому Кабмін призначатиме вище військове командування, керівництво військових формувань, правоохоронних органів, органів безпеки та розвідувальних органів після попереднього обговорення таких кандидатур в профільному комітеті та на засіданні Верховної Ради. Політичне керівництво обороною здійснюватиме прем’єр-міністр.
Загальне керівництво зовнішньою політикою в нашій моделі теж здійснюватиме уряд. А обраному на всеукраїнських виборах Президенту фактично залишаються церемоніальні функції у сфері міжнародних відносин. Зокрема, за погодженням із МЗС представляє державу в офіційних переговорах, укладає від імені держави міжнародні договори, призначає послів України за погодженням із профільним комітетом парламенту, приймає послів іноземних держав.
Одна з наявних проблем полягає ще й в тому, уряд не може повною мірою впроваджувати державні політики, оскільки місцеві органи виконавчої влади фактично підпорядковані Президенту. Адже саме він призначає їхніх очільників. Тому ми пропонуємо позбавити Президента впливу на призначення керівників місцевих органів виконавчої влади і передати ці повноваження Кабміну, а також надати головам місцевих державних адміністрацій статусу державних службовців.
Парламент – всьому голова
Є критична необхідність посилити парламентський контроль. Зокрема це стосується сфери безпеки і оборони. Парламентська опозиція позбавлена ефективних механізмів контролю за урядом, а комітети Верховної Ради не мають достатніх повноважень для здійснення нагляду. У більшості випадків рішення приймаються кулуарно, без належного обговорення та прозорості.
Парламент додатково ослаблює те, що підстави для його розпуску є нечіткими. Як наслідок, Президент може зловживати ними на свою користь. Ми ж пропонуємо гарантувати в Конституції парламентській опозиції механізми контролю за роботою уряду, а також надати комітетам самостійні повноваження для контролю за роботою Кабміну та окремих міністерств. А для посилення парламентського контролю в секторі безпеки і оборони створити інститут військового омбудсмена Верховної Ради.
А щоб Президент не міг зловживати можливість розпуску парламенту, необхідно визначити чіткі підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради:
- протягом 2 місяців з моменту першого засідання нового скликання парламенту або протягом 2 місяців після відставки складу уряду не сформований і не затверджений персональний склад уряду;
- протягом 2 місяців Верховна Рада не ухвалює жодного рішення.
Ще один важливий аспект – в Конституції не визначені підстави формування окремих спеціалізованих правоохоронних органів та державних регуляторів. Так, Нацкомісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації, Нацкомісія з цінних паперів та фондового ринку, ДБР і НАБУ за своєю природою є органами виконавчої влади, але їхній правовий статус чітко не визначений.
Тож варто визначити в Конституції спеціалізовані правоохоронні органи та державні регулятори як органи виконавчої влади, а також закріпити їх незалежність шляхом:
- визначення відкритого та незалежного порядку добору членів та керівників цих органів, а також чітких підстав їхнього звільнення;
- неможливості впливати на їхню роботу;
- належного фінансування їхньої роботи.
Зрештою ми підходимо до того, що наявний адміністративно-територіальний устрій – застарілий та не відповідає потребам сьогодення, оскільки радянська влада формувала його для власних потреб. Не менш важливо й те, що автономія Криму була створена внаслідок деструктивного впливу росії на початку 90-х років.
Що це означає на практиці? Наприклад, обласний рівень управління часто дублює функції районів, що створює зайві бюрократичні перепони. Без модернізації адміністративно-територіального устрою децентралізація – найуспішніша з реформ – не буде повною. Тому ми пропонуємо запровадити дворівневу систему – без обласного рівня – та позбавити Крим статусу автономії.
Чому про це варто говорити?
Для успішного протистояння росії в час війни і період повоєнного відновлення держава Україна має стати ефективною та спроможною. Європейська і євроатлантична інтеграція, які стануть безпековим, економічним та системним гарантом сталої та сильної демократії на противагу росії, будуть можливі лише за умови безперебійної роботи незалежних та демократичних публічних інституцій. Це не лише забезпечить економічний добробут громадян, але й дозволить виставити запобіжники проти скочування до авторитаризму та популізму.
І щоб усього цього досягнути, обговорювати зміни до Конституції, продумувати систему стримувань і противаг, напрацьовувати проєкти змін треба вже зараз.
Оксана Заболотна